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李旭红:碳税和碳排放权交易体系的国际实践与启示

2021-06-30 | 来源:第一财经 
时间:2021-06-30   来源:第一财经
  1997年《京都议定书》规定在“共同而区别责任”的原则下,发达国家和发展中国家共同承担减排义务;2015年《巴黎协定》提出:在本世纪末把全球平均气温上升幅度较工业化时期控制在2℃之内,并努力把升温控制在1.5℃之内。2020年9月,国家主席习近平在第七十五届联合国大会上提出“中国将提高国家自主贡献力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力争2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和!贝撕,我国对于世界各国如何利用碳税和碳排放权交易体系促进“碳达峰”“碳中和”的关注度也随之提升。
  碳税与碳排放权交易体系的差异
  碳税与碳排放权交易体系同属于碳定价范畴,主要通过发挥价格信号作用,引导经济主体降低温室气体排放量,减少环境污染行为,推动经济社会发展绿色转型,同时形成一定的财政收入。因此,世界各国普遍认为,碳税与碳排放权交易体系是激励节能减碳、应对气候变化的有效手段,有利于促进低碳经济发展,但二者各有优劣。
  基于外部性的理论,碳税具有一定的优势,例如,其具有规范的税收体制和完善的法律规定,因而政府的管理成本更低,在进出口的国际税收协调方面难度也更低。同时,在法律保障体系的支撑下,权力寻租和腐败的自由空间较小。此外,碳税的覆盖范围广,包括大中小型在内的所有碳排放主体都被纳入,因此,碳税的节能减排引导效应覆盖面更广。
  同时,碳税也存在一定的劣势,例如,碳税的开征需要经过一套标准化的法律程序,甚至可能遇到较大的阻力;碳税的累退性可能增加低收入群体的税负,拉大不同地区、不同群体之间的收入差距;开征碳税在短期内会造成企业生产成本上涨,税负转嫁到需求端后,使得居民生活受到一定程度上的影响;此外,不能对减排效果进行精确的预期和规划,造成减排总量具有不确定性。
  基于科斯定理,碳排放权交易体系也具有一定的优势,例如市场定价方式更加灵活,有助于提高资源配置效率,激发市场活力;在社会公平方面,具有较弱的累退性,对低收入群体的负面影响较;具有明确清晰的减排总量目标,并细化分解微观的数量化指标,促使各主体落实责任,有助于加大对高排放、高污染、高耗能大型企业的集中统一管控力度,促进新兴绿色产业发展。
  同时,碳排放权交易体系的劣势主要反映在:一方面,在变化的市场环境中,经济发展不确定性对碳排放权交易体系的影响较大,信息不对称也影响着企业减排预期和动力;另一方面,作为碳排放权交易体系的核心要素之一,配额分配不得当容易导致权力寻租、利益输送等不良现象,破坏规范体系,降低运行效率。
  碳税的国际实践
  由于税收具有调节经济社会运行的功能,因此,世界上有不少国家认为对污染性能源及气体征税是遏制过度碳排放对地球和人类健康产生危害的有效途径。以芬兰、丹麦为代表的北欧国家,早在20世纪90年代起便开征碳税,至今已建立起较为完善的碳税体制;以英国、法国为代表的发达国家,为了治理工业化带来的污染,21世纪初期在OECD(经合组织)和欧盟的推动下也相继开征碳税。OECD最新发布的《税收政策改革(2020)》报告显示,2020年各国的环境税改革措施与之前相比有所增加,其中南非、瑞典和荷兰提高了碳税。截至2020年5月,已有丹麦、芬兰、瑞典、挪威、南非、新加坡、阿根廷等国家实施碳税。
  纵观各国碳税的发展历程,可以得出一些有益经验和启示。其一,征税对象集中于煤、石油和天然气等化石能源,二氧化碳等温室气体,以及航空和海运等特定行业,化石能源是大多数国家碳税的征税对象。根据国际能源署发布的《2050年能源零碳排放路线图报告》,2050年的煤炭消费量需较2020年降低90%左右,石油需求降低75%,天然气需求降低55%,方可满足能源零排放的目标要求,所以征税对象的设计主要集中于以上行业。
  其二,针对能源使用的不同环节,规定多层级的纳税人,如在冰岛对制造或进口碳产品的缔约方征税,瑞典对个人住宅、商业和机构场所的供暖提供者征税,这样有助于根据每个国家不同的情况全面控制减排。
  其三,税基确定依赖于直接的二氧化碳排放当量,或化石燃料中的含碳量,有利于直接实现预期的减排控制目标。
  其四,税率循序渐进上升,定额税率与差异化税率共存。税率上升增加了污染者的私人边际成本,减轻负外部性对社会的不利影响,促使经济主体研发节能减排新技术。
  此外,针对清洁能源、节能减排技术、居民生活相关等方面推出相应的税收优惠措施,发挥碳税的双重红利效应。对污染征税达到;せ肪车哪康,而鼓励先进减排技术的发展,则促进了产业结构绿色转型,兼顾生态效益和经济效益。
  从已经开征碳税的国家来看,各国碳税收入的用途包括节能环保、税收循环、支持低收入群体等。如丹麦碳税收入的40%用于环境补贴,60%返还给工业,专用于环境方面的收入补偿社会公众利益,为加强环保工作、建设低碳社会夯实了物质基础,也助力于节能减排新技术研发后形成新的经济增长点,带动新兴市场的发展。荷兰将收入通过减少所得税和增加投资的方式返还至经济中,碳税收入的循环减轻了纳税人整体的税收负担,控制企业的总成本进而减少其进行税负转嫁;同时减轻了其他税收的扭曲效应影响,修正经济增长的效率损失。加拿大的收入保留在原产地,各省份和地区可将收入用于员工及其家庭的扶持,帮助弱势群体和北方社区,或鼓励企业创新。对低收入群体的照顾和帮扶,体现了税收公平原则,以及在缩小收入分配差距方面起到积极作用,通过市场化方式征收税款之后,政府进行合理干预有益于化解社会矛盾,提升社会整体福利水平,保障经济社会的持续稳定发展。
  碳排放权交易体系的国际实践
  碳排放权交易体系是旨在减少温室气体排放的市场机制,1997年《京都议定书》首次使用了碳排放权交易的概念,每个国家及地区需控制本国的碳排放量以完成承诺责任,并可以通过市场机制交易配额,优化资源配置。截至2020年5月,已有中国、日本、韩国、欧盟、美国、加拿大、新西兰、澳大利亚等国家和地区实施了碳排放权交易体系。
  碳排放权交易体系主要具有以下几方面的特点:一是配额总量设置,这对碳减排效果具有直接影响;二是主要适用于高排放、高污染、高耗能的大型企业;三是采用配额分配方法管理,如依据排放和生产情况设定各地区、各企业的配额,以及企业排放量的监测、核算等;四是设置注册登记管理系统、排放交易平台等交易保障条件;五是增强对企业的行为规范约束,包括对于企业减排责任的法律规定,对未能完成排放检测、报告和扰乱市场行为的罚则制定等。
  欧盟碳排放权交易体系于2005年为实现《京都议定书》下的二氧化碳减排目标而推出,是世界上首个多国参与、全球最大的温室气体排放交易体系。欧盟碳排放权交易体系分为四个阶段,并已初步形成了碳价格机制,促进欧盟以具有成本效益的方式实现其温室气体排放目标。一是2005—2007年,仅涵盖发电厂和高能耗行业,几乎所有配额都免费提供给企业;二是2018—2012年,配额与2005年相比下降了6.5%,免费分配的比例降至90%左右;三是2013—2020年,欧盟范围内的单一排放上限取代了国家上限系统,拍卖成为默认的配额分配方法,统一分配规则适用于仍免费分配的配额,2005~2019年期间,欧盟碳排放权交易体系覆盖的设施排放量下降了约35%;四是2021—2030年,目标是2021年之前,将配额的年度削减速度提高到2.2%,同时继续免费分配配额,通过多种低碳融资机制帮助各行业应对低碳转型的创新和投资挑战。
  国际实践对我国的启示
  我国目前主要采用碳排放权交易的碳定价机制,没有将碳税作为一个独立税种开征,但是在消费税和环境;に八澳恐刑逑至硕曰肪澄廴疚锏南拗。
  为碳排放设置价格将倒逼高污染企业在发展方式上做出改变,以应对生产成本的上升,并激励清洁效率更高、减排成本更低的企业通过出售多余的碳排放权获取收益,引领清洁能源、绿色交通、资源循环利用等多领域的低碳投资,推动我国绿色发展。
  进入“十四五”时期,树立人与自然和谐共生的理念是推动高质量发展的必然要求,为“美丽中国”建设添绿赋能,具有重要意义。实现碳达峰、碳中和目标,我国需要付出更为艰苦卓绝的持续努力,包括合理选择碳税、碳排放权交易体系在内的碳定价政策工具。国际货币基金组织(IMF)总裁克里斯塔利娜·格奥尔基耶娃指出,碳税与绿色投资鼓励政策的组合,可以使全球经济增速在未来15年提高约0.7%,由此可见,碳税也存在促进绿色发展的作用。
  一方面,国家通过税收杠杆调节经济主体的决策和行为,引导其减少污染进而达到环境;さ哪勘,在利益最大化的动机影响下,价格上升会使污染行为减少,并促进新能源产品替代化石燃料,减少整体的二氧化碳排放量,同时进一步鼓励企业加强技术改进和研发,促进企业投资与家庭消费模式向绿色能源转变。另一方面,开征碳税在短期内会导致相关经济指标的下降,碳税在消费者支出与生产者净所得之间打入“税收楔子”,抑制了消费需求、投资需求,对经济增长产生负面影响;但从长期角度而言,碳税可以补充政府财力,在“乘数效应”的放大器作用下,政府整体投资规模的扩大会撬动更多的社会投资,从而拉动消费和增加就业,对经济增长产生正面影响。
  总而言之,实现碳达峰、碳中和并非仅仅是控制碳排放的指标设定,它引起的是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革,涉及能源、气候、科技以及经济等多方面,更为深远的是影响人们的消费行为以及产业结构的调整。制度的设计会对经济、社会产生引领作用,只有将绿色发展理念融入社会生活的方方面面,多方协同才能绘就绿水青山新画卷。
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